人大代表建議立法管住“金錢豹”,上海地方立法有這個權限嗎?

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金錢豹倒閉、代官山關門,近年來預付卡發行商傢接連上演“先收錢後跑路”的套路。關於單用途預付卡立法的呼聲也日益高漲。記者從21日召開的市人大立法調研座談會獲悉,目前,相關法規建議稿已初具雛形,但對如何監管、監管主體等核心問題,各方仍存有較大爭議。要立法管住“金錢豹”,地方立法有無這個權限呢?

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地方立法有無權限

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從市人大歷次調研情況看,目前,各方觀點認為,單用途預付卡監管路徑主要集中在兩方面:紮緊前端“藩籬”,通過設置發卡門檻,規定隻有達到規模以上經營企業才能有發卡許可;加強事中監管,通過對預收資金流向的實時監控與管理,避免惡意“圈錢”跑路的發生。

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無論是哪種措施,都意味著現有預付卡發行模式將被套上“緊箍咒”,商傢不得為所欲為。因此有觀點認為,對預付卡的監管涉嫌侵犯企業的經營自主權。

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“預付卡發行的本質是一種商傢與消費者的合同契約行為,屬於民事法律關系的范疇,而對於民事合同效力規定的立法位階是法律和行政法規,不屬於地方立法權限范圍。地方立法對其進行規制,有可能侵犯民事基本權利。”座談會上,有法律專傢提出,預付卡立法需要謹慎,避免僭越立法權限。

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對此,法律專傢韓強提出瞭不同觀點,“立這個法,不是說,企業就不能發行預付卡瞭,也並非否定雙方合同的法律效力,而是對發行預付卡所產生的社會風險進行防范”,韓強認為,此次立法著眼點在於保護消費者權益和規范市場秩序,並非對企業經營行為本身的幹涉。

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法學專傢張忠玉對此也表示,“此次立法的現實語境是,由於前期監管失靈,導致預付卡消費糾紛頻發。從這個意義上說,地方立法對預付卡發行進行監管,符合消法和物權法的精神和原則,並不存在與上位法沖突的問題”,張忠玉同時表示,在具體監管措施設置中,如何規避與現有法律形成沖突,也的確是本次立法中值得關註的問題。

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監管路徑仍未明確

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預付卡怎麼管?是本次立法的核心問題。無論是設置發卡門檻還是把控預收資金流向,在現實操作中都很將面臨如何落地的問題。

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“比如,對於門檻的設置,究竟達到多少規模的企業才能發卡?”市人大代表盛雷鳴指出,由於單用途發卡主體涉及各行業,行業屬性不同導致經營業態不同,很難用“一刀切”的方式設置量化標準。台中廢棄物清理簽證而“與其經營規模相符”的表述又往往過於原則,缺乏硬性約束力。

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於是,加強預收資金的流向監管,成為主流意見。有與會者提出,讓商業銀行參與對企業預收資金用途進行限制、實施監管,不失為一種有效手段。

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“這其中有幾個問題。第一,從現有法律法規來看,沒有明文規定,銀行等金融機構有對存管資金進行監管的義務。其次,如果需要銀行參與資金監管,監管哪些內容?如何監管?這些問題尚未明確,將直接影響規定的最終落地”,上海銀監局創新處處長李皎提出,此外,企業如果出現惡意卷款,銀行是否應負有連帶責任等一系列問題,都需厘清。

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市金融辦合作處副處長高揚指出,與多用途預付卡不同,單用途預付卡單筆資金規模小,交易數量多,對其監管,銀行方面勢必要投台中污染簽證入大量人力物力,是否可操作,是個問題。

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“如何在符合現行法律框架的前提下,實現對單用途預付卡的有效監管,路徑仍需進一步探索”,市人大財經委主任委員潘志純表示。

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預付卡維權懶訴、難訴

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除瞭加強事前、事中監管,加強事後的追責處罰,是另一種觀點。

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“盡管法規草案設置瞭一系列監管措施,但能否落地、是否有效,仍然存疑”,市人大代表盛雷鳴指出,從既發的預付卡糾紛案件來看,主要有兩種情況,一種是商傢經營不善,企業倒閉,導致無法履行對消費者服務合同,另一種是經營者通過寅吃卯糧的圈錢方式,惡意卷款跑路。“如果是前一種情況,可以按照破產法等程序,而後一種行為則構成詐騙罪,可以追究其刑事責任。”

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市人大代表錢翊樑也表達瞭相關觀點,“單用途預付卡消費維權的特點是小而散,往往單筆金額不高,卻數量很大,消費者因為訴訟程序繁瑣,懶於提起訴訟”,他認為,立法要進一步體現行刑銜接,對於一些金額巨大、涉眾面廣的案件,公安部門應及時介入,且調查結果向公眾披露。

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“預付卡監管存在諸多難點,僅僅靠公權力進行幹預和管理,往往效果不佳”,法學專傢黃鈺指出,在加速相關立法進程的同時,還應該加強對消費者的宣傳引導,倡導理性消費、科學消費。

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